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歐盟電改八年:電價上漲的背后“推手”是什么?

作者:徐駿 來源:南方能源觀察 發布時間:2020-02-11 瀏覽:
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歐洲的電改始于1996年歐盟委員會(European Commission)頒布的Directive 96/92/EC。在此之前,只有英國、挪威、瑞典少數幾個國家完成了電改。其它國家仍然保持著發電、輸電、配電和售電之間縱向一體化的格局,售電側也沒有放開,除了北歐建立了區域市場,其它國家之間電力跨國貿易很少。Directive 96/92/EC從建設歐洲統一電力市場的角度出發,規定到1999年底,發電環節放開自由進入,發電商可以在單一買家模式下自由競爭,輸電網可以通過協商或者是管制的方式開放,允許第三方接入,售電商之間可以自由競爭,占總需求三分之一的電力大用戶可以自由選擇售電商,所有輸配電一體化企業必須對輸電和配電業務分別進行記賬(會計分離),各成員國之間的跨國電力貿易至少通過協商一致的方式展開。

1996年的立法只規定了改革的最低要求,并且賦予了成員國自由選擇權(例如,輸電網開放接入可以以協商或者是管制的方式進行,售電側放開競爭的程度也由成員國自行把握,發電和售電業務與輸配電業務分離程度也由成員國自行選擇),從改革的發展來看,整體進度不快,部分成員國的改革進度甚至還滯后于立法目標。為此,歐盟委員會于2003年又出臺了Directive 03/54/EC法令,進一步重申發電側自由競爭,電網開放第三方接入不再允許以協商的方式,而必須以管制的方式進行,所有電力用戶(包括居民用戶在內)都可以自由選擇售電商,所有發、輸、配、售一體化的電力公司都至少成立獨立的企業實體(法律分離),電力跨國貿易也必須在強制性的管制框架下展開,而非以往的協商進行。

跨國兼并“跨過”反壟斷審查

從政府層面來看,推進電改的進度受限于各成員國之間的政治妥協。由于歐洲各國改革起點并不相同,英國和北歐三國改革較早而成為電改的“積極分子”,而作為歐盟創始成員國的法德兩國則在涉及廠網分開方面消極應對。然而,電力企業預期外部經營環境發生巨大變化時,卻悄然掀起了兼并浪潮。例如,西班牙最大的電力公司Endesa在私有化之后經過政府批準,收購了另外兩家電力公司,將市場份額從37%提升至50%;法國最大的電力公司EDF在英國收購了兩家配電公司,收購了德國當時第三大發電商EnBW,在瑞典收購了第四大電力公司Graninge36%的股權并且通過投票權協議獲得了公司控制權,又在意大利作為財團成員獲得了第二大電力公司Edison的控制權;德國最大的電力公司RWE 收購了英國發電企業Innogy(前身是兩大發巨頭之一的National Power),在奧地利獲得了地區電力公司Kelag的控制權,在葡萄牙收購了Tapada電廠,在荷蘭收取了電力和燃氣公司Obragas90%的股權,并且獲得了意大利發電商Elettra25%的股權;德國第二大電力公司E.On收購了瑞典第二大電力公司Sydkraft60%的股份,在荷蘭收購了四大發電公司最小的EZH公司,這家公司擁有14%的市場份額,在英國收購了兩大發電巨頭之一PowerGen,在德國本土還收購了最大的燃氣公司Ruhrgas,控制了本國60%的長途輸送能力;瑞典擁有40%市場份額的電力公司Vattenfall收購了挪威首都配電公司Oslo Energi,還有德國的幾家電力公司,并且將其重組成為德國第三大電力公司等等[1]。

歐洲電力公司之間兼并活動數量眾多且關系復雜,在此無法窮盡。這些兼并主要有以下特點:首先是跨國兼并數量多。由于本國電力需求增長緩慢,電力公司為了擴大規模,紛紛選擇兼并其它國家的電力公司。其次是跨行業兼并,主要體現在電力公司和燃氣公司之間的兼并,由于氣電是歐洲的主要裝機類型之一,并購燃氣企業也能夠實現產業鏈上的一體化。

這一波兼并浪潮形成了歐洲各國能源行業的龍頭企業(National Champion),盡管有部分國家的反壟斷執法機構反對此類并購,兼并卻得到了許多國家中央政府的支持。例如,前文所述的E.On電力公司收購Ruhrgas一案一開始被德國聯邦卡特爾辦公室所否決,卻被德國聯邦政府批準。而西班牙的燃氣巨頭Gas Natural對最大的電力公司Endesa發起收購,同時德國E.On也對Endesa發起收購,西班牙競爭執法機構反對此項并購,卻被西班牙政府出臺的一項特別政令推翻,意欲保護Endesa免于被E.On收購。盡管歐盟也有專門針對企業兼并的競爭法規,歐盟層面的法規卻規定,如果并購企業在整個歐盟范圍之內的三分之二都屬于某個成員國內,則由成員國負責兼并審查。這也為能源企業逃避歐盟嚴格的兼并審查開了綠燈,因為在一國之內某個企業的市場份額可能不會很高,但從整個歐洲統一電力市場來看,大部分市場份額都被幾個能源巨頭所掌控。

表 1歸納了歐洲2000-2009年間能源行業的并購數量,其中紅色的格子是最為活躍的并購類型,包括行業內縱向一體化合并以及燃氣與電力行業的跨行業合并。這種兼并浪潮不僅打破了歐盟改法令中關于縱向分拆的有關規定,同時還大大增加了新企業的進入壁壘[2]。

表 1 歐洲能源企業并購類型

能源企業之間的兼并也引起了經濟學家的廣泛關注。Domanico發表論文計算了歐盟各成員國發電市場的集中度并如表 2所示。最后一列(%)是前幾大發電商市場份額的累加值,可以看到西班牙、法國、比利時、德國、意大利等國前四大發電商合計市場份額都超過了60%。

表 2 部分歐洲國家電力市場集中度

經濟學家的強烈反對:對企業兼并開綠燈后患無窮

以Glachant、Stoft、Green為代表的八位經濟學家聯合撰文,對于西班牙的燃氣巨頭Gas Natural兼并最大的電力公司Endesa表示強烈反對,他們認為歐洲的電改正在進行中,市場競爭還存在很大的不確定性,因此,對電力企業的兼并審查應該保持積極謹慎的態度。

從企業兼并的社會成本收益分析視角來看,企業兼并能夠實現規模經濟效益,但市場集中度的提升又會破壞市場競爭。因此,兼并審查主要是分析兼并帶來的規模經濟收益能否超過破壞市場競爭的損失。與企業相比,反壟斷機構對于市場和企業掌握的關于市場供給和需求的信息是有限的,無法對兼并產生的社會成本收益做出準確分析,因而對于兼并審查必然會犯兩種類型的錯誤。借用統計學上統計推斷的術語而言,具體可分為兩類錯誤:第一類錯誤是兼并所產生的規模經濟收益大于競爭損害成本,本應該通過審查,但卻被反壟斷機構錯誤地拒絕通過審查;第二類錯誤是兼并所產生的競爭損害成本大于規模經濟收益,本不應該通過審查,但卻被反壟斷機構錯誤地通過審查。由于歐盟統一電力市場還在形成過程中,未來市場競爭會產生哪些社會收益目前并不明確,此時的兼并審查犯第二類錯誤造成的潛在損失會遠大于犯第一類錯誤造成的損失。

電力與燃氣企業之間的跨行業兼并所產生的反競爭效應主要是市場圈定(Market Foreclosure)。由于歐洲存在大量的燃氣發電,一個橫跨燃氣和發電行業的巨頭如果同時在燃氣和發電領域具有壟斷地位,在與獨立發電企業競爭時可以提高供給競爭對手的燃氣價格用以打擊競爭對手,而且市場新進入者在預見到這一后果之后會選擇不進入這一行業。這種市場圈定的結果使得希望通過放開行業準入來降低市場集中度的做法失效。而且歐洲的電力需求增長緩慢,在運企業的裝機即可滿足需求,市場前景并不被看好,難以依靠新的進入者來稀釋在位企業的市場份額。

電力企業之間的跨國并購使不同歐盟成員國的各國市場都被幾個能源巨頭所控制,各能源巨頭在各成員國市場之間展開競爭,這種情況也符合產業經濟學中所描述的“多市場接觸”理論。與只在一個市場上競爭的情況不同,多市場接觸理論表明,如果各個市場需求增長空間不同,或者各企業生產成本不同,又或是不同市場上的企業數量不同,多市場接觸比單個市場接觸更容易形成串謀。而歐盟當時正在擴大成員國,新加入的成員國電力需求增長比老成員國更快;各能源巨頭在各國的裝機結構不同,生產成本也不同;而且各能源巨頭在各成員國的市場份額也不相同,這一切都與多市場接觸理論所描述相符,因此,企業之間形成串謀的可能性會更大[3]。

盡管推進歐洲統一電力市場建設,不斷擴大市場邊界,打破各成員國以國界為市場邊界的局面也可以有效地降低電力市場集中度,各國電力行業卻都是按照滿足本國電力需求來配置的,跨國輸電容量與本國電力最高負荷相比很小,并且長期處于阻塞狀態(如圖 1所示)。而且跨國輸電容量分配機制也存在重大缺陷,大部分成員國并沒有按市場機制來分配輸電容量,還是按照先到先得或者是比例分配制,有限的輸電容量并沒有得到最有效的利用。在跨國輸電收益的分配機制上,各成員國也是優先用于降低本國輸電費用,用于擴充跨國輸電能力投資的部分很少,這也使跨國輸電項目投資激勵嚴重不足。

圖 1 2005年1月至5月間歐洲跨國輸電線路阻塞小時占總小時數的比例

電力企業兼并所實現的收益有限,特別是對于兼并之后的財務表現來看。有學者研究發現,美國電力企業只有15%實現了兼并時的預期目標[4]。也有學者研究美國電力企業兼并對于股東投資回報率的收益影響發現,盡管兼并在短期內為投資者帶來了超常的收益,然而在兼并完成之后,超常收益率卻消失甚至為負,并且與沒有發生并購的電力企業相比,兼并并未給投資者帶來長期的收益,那些跨地區甚至跨行業(燃氣)的兼并投資收益率更差[5]。對于生產效率而言,也有研究發現通常是回頭率較低的企業收購效率較高的企業,而且效率較高的企業在被收購之后效率也降低了。

由此看來,電力企業的兼并實現規模的收益是很小的,對市場競爭產生的破壞卻是很大的。因此,在兼并審查的過程中,寧可犯第一類錯誤,否決可能會帶來正的凈社會收益的兼并,也不能犯第二類錯誤,通過可能會帶來負的凈社會收益的兼并。在其它措施都無法有效降低市場集中度的條件下,只有嚴格兼并審查來把握好最后一道關口[6]。

價格上漲與市場集中度關系密切


圖 2 電價在歐洲各國出現上漲

如圖2所示,2003年夏季開始,歐盟批發電價出現明顯上漲,同時各成員國電價差異也越來越大,這與歐洲統一電力市場目標相悖。歐盟委員會也接到市場成員投訴,反映市場進入比較困難,同時電力用戶的選擇權也受到限制。因此,歐盟委員會于2005年6月決定依據Regulation 1/2003的第17條(Art. 17)針對燃氣和電力行業展開能源行業調查(Energy Sector Inquiry),目的在于評估行業競爭狀況,尋找能源市場運行不正常的原因。經過一年半的調查與意見征求,歐盟委員會發布了350頁的調查報告,列舉出能源行業存在以下五個方面的問題[1]:

1. 許多成員國燃氣和電力市場的集中度過高,使在位企業有空間行使市場勢力。

2. 網絡業務和零售業務分離不夠,批發市場流動性不足致使批發市場不夠健全,原因是長期合約產生的縱向圈定(foreclosure)或者是發電與售電一體化。

3. 跨國燃氣和電力交易存在障礙,阻止了歐洲統一市場的形成,原因是跨國輸送能力不足,或者是輸送通道能力沒有得到有效利用。

4. 市場敏感信息缺乏透明度,使市場成員對市場缺乏信任,新進入者更加難以進入

5. 用戶對燃氣和電力批發市場價格形成機制缺乏信任,價格出現明顯上漲。

最終調查報告分別測算了各成員國電力市場中發電裝機的市場集中度、一年期遠期合約市場集中度、現貨市場集中度以及平衡服務市場集中度,發現盡管裝機市場集中度很高,但一年期遠期合約市場、現貨市場集中度并不高,平衡服務市場是由于能夠提供此項服務的機組數量更少,因此集中度比裝機集中度高。

報告發現了發電市場的高集中度以及邊際機組對市場出清價格的影響,但只能證明發電商存在濫用市場勢力的可能,卻無法揭示高市場集中度與高電價之間的因果關系,并且也有征求意見認為,僅考察發電集中度、遠期和現貨市場的集中度并不能有效反映電力市場的真實情況,因為電力需求是時刻發生變化的,而且電力不可儲存,上午10點的電力市場和凌晨2點的電力市場是完全不同的兩個市場,從嚴格的相關市場界定來看,需要區別各小時的電力市場集中度才能得到有意義的結論。

為此,歐盟委員會又對比利時、德國、西班牙、法國、荷蘭和英國六國電力市場進行了更深入的專項調查。這六國電力市場的體量在歐洲范圍內較大,能代表歐洲電力市場的典型情況。由于影響電力市場邊界的因素很多,為了得到恰當的相關市場界定并據此計算相關的市場集中度指標,研究小組收集了六個國家三年期間每個小時每臺發電機組的實行運行和報價數量,具體包括市場交易數據,每臺發電機組的運行數據(裝機容量、熱效率、計劃以及非計劃停運、檢修)、發電量、成本(運行成本、燃料成本、所支付的燃料價格、運營成本)、合約義務(長期合約以及平衡服務承諾),數據總量高達10億條,計算前后涉及在當時史無前例的75GB數據量。發電商為提供數據做了大量的配合工作,當然為了保守商業機密,所有的數據處理與分析都是在歐盟委員會辦公室里專門的、沒有聯網的電腦上完成的。

基于海量數據的研究以及模擬調度分析,最終發現發電企業價格加成與關鍵供應商指數(Pivotal Supply Index)存在著統計學上的顯著關系,也就是說,如果某發電企業在特定的小時成為影響電力系統平衡調度的關鍵供應商,他在那個小時的基于邊際成本的加價會顯著變大。圖3給出了這一圖形關系。

以西班牙電力市場為例,橫軸為RSI(Residual Supply Index),該指標反映了某個發電機組在整個系統調度中不可或缺的程度,RSI越低,表明該機組對于電力系統的實時平衡性越重要,因此,他在市場上報價時更有可能利用這一地位報高價。縱軸為價格成本加成,即用他的報價送去可變成本的部分,反映機組通過高報價獲利的程度。藍色的散點代表每個RSI和價格成本加成的組合,把所有機組的散點集中在一張圖里面即可反映整體情況。紅色的直線為計量回歸擬合線,向右下方傾斜代表RSI越低,價格加成越高。這一研究結論有力地證實了歐洲電力市場上的發電企業確實濫用了市場勢力,即使考慮到固定成本回收和碳交易成本[2],發電企業的收益也超過了除可變成本之外的固定成本以及碳交易成本。

圖 3 西班牙電力市場價格加成與RSI之間關系

進一步深化廠網分開,加強能源監管

能源行業的深度調查發現了不少問題,歐盟委員會一方面深化電力與燃氣行業的競爭執法,查處了一批壟斷案件,另一方面也需要修補制度上的漏洞,提議進行新一輪電改立法,修訂之前電改立法不完善之處。對此,歐盟委員會制定了第三個能源政策包(Third Energy Package),具體包括適用于電力行業的Directive  2009/72/EC、適用于燃氣行業的Directive  2009/73/EC以及兩條規章,并且由歐盟理事會和歐洲議會通過之后于2009年9月起實施。

為解決市場集中度過高的問題,Directive  2009/72/EC給出的藥方是進一步深化包括廠網分離在內的縱向結構重組。歐盟委員會負責競爭政策的委員Neelie Kroes在能源行業調查結束之后的演講中就提到,當前縱向拆分不徹底是造成市場集中度過高的一個重要原因。在2005年,僅實行法律分離的成員國最大的發電商市場份額高達73%,而實行所有權分離的成員國這一數字只有47%。西班牙、意大利和葡萄牙這些國家在所有權分離之后,最大發電商的市場份額下降了6%。縱向一體化的結構使同時擁有電網和發電業務的電力企業在日常運營中更偏向自己的發電業務。

因此,Directive  2009/72/EC在縱向分離中為成員國提供了三個選擇,一個最為徹底的所有權分離,實現發電和輸電業務的所有權完成分離;二是成立獨立運營機構(ISO),電力企業仍然可以保留輸電所有權,但輸電調度日常運營由ISO負責,電網投資則由電網公司和ISO共同決定;三是獨立輸電商模式(ITO),電網公司擁有輸電所有權,成立公司內部的獨立自治實體來負責電網調度并且受到嚴格監管。

針對部分成員國并沒有成立能源監管機構的情況,Directive  2009/72/EC規定成員國必須成立獨立能源監管機構,并且規定了監管機構八個方面的目標和21個具體職能,包括電價資費制定、市場監測與報告、信息收集以及有關的執法權。與此同時,Regulation 713/2009還規定成立能源監管合作機構(Agency for Cooperation of Energy Regulator),主要負責各國能源監管機構之間的合作,協調各國市場規則的制定并且加強跨境電力交易流通。

啟示

從歐盟的電改歷程來看,基本是按照幾部改革法律進行的,然而,改革的步調卻沒有設計好,在沒有建立起完善的監管體制之時就推動電力企業的私有化與結構重組,結果導致企業合并的動作快于政府政策的出臺速度。當監管機構試圖進行干預時發現,現有的市場結構對市場競爭已經產生了負面影響。因此,唯一的解決出路是打破以國界為邊界的電力市場范圍,依靠市場的一體化來降低主導企業的市場份額,這也符合歐洲市場一體化的導向。與其訴諸于事后矯正措施,不如在事前就對電力企業的兼并進行嚴格審查,避免出現這一系列的低效探索。

作者供職于浙江財經大學中國政府管制研究院/政府監管與公共政策研究院,目前為劍橋大學訪問學者 。

本研究得到國家自然科學基金項目“我國電力市場中市場勢力形成機制與管制政策研究”,批準號:71603232

參考文獻

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關鍵字:電改

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