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超越降電價,電力市場化仍是方向

作者:馮永晟 來源:澎湃新聞 發布時間:2020-02-06 瀏覽:
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近幾年的供給側結構性改革中,難有第二個像電力一樣的行業承擔了明確、持續、高頻的降價任務。在經濟下行壓力之下,眾多企業用戶對電改的期待自然而然地聚焦到降電價(指工商業電價)上,不可避免地,圍繞降電價的爭議也日益激烈。正確地理解降電價,對于電力行業和整個國民經濟的高質量發展都具有重要意義。

5年來各方如何為降電價作貢獻

新年伊始,國內電改圈對發電、電網和政府對降電價的貢獻展開了爭論。一份利用官方電價監管報告整理的數據分析發現:在近5年的降電價工作中,政府部門發揮了主導作用,發電企業充當了主力軍,而電網企業則貢獻有限。數據本身肯定能反映出問題,當然也有很多細節未被發掘,但無論如何,理解各相關主體在降電價中的貢獻方式都十分必要。

第一,發電企業。發電企業承擔最直接的降電價貢獻可謂當仁不讓,一方面,發電成本是電價的大頭,另一方面供求持續寬松,而且發電企業確實有提供降價的空間。

發電企業對降電價的直接貢獻方式主要有四:

(1)參與市場化交易,無論在哪個地方的試點中,(相對)高成本的火電都是參與市場的發電側主力;

(2)降低火電上網標桿電價,這既針對未參與市場的電廠,也為市場化電量交易提供一個參照系(因為電量交易采用降幅報價);

(3)加大大范圍的資源消納,推進跨省跨區交易使得低成本電源能夠獲得更多市場,當然其中既有市場化交易,也有國家計劃和政府間協議;

(4)能源轉型和技術進步的推動,特別是可再生能源發電成本下降明顯,低成本可再生能源發電消納更多。當然,還有一些間接的貢獻方式,比如通過一體化重組或市場協調來解決煤-電矛盾。

第二,電網企業。電網企業也有提供降價的空間,其貢獻主要來自兩個方面。

首先是輸配電價,第一輪輸配電價監管主要解決了輸配電價的有無,盡管定價過程核減了許多主業無關成本,但從成本監審到價格核準仍存在許多問題,使得輸配電價降幅不及預期,落地執行面臨困難,以至于有地方強行要求降輸配電價。現有輸配電價更像是一個將電網企業利益兜住的保險費,整體而言并未對降電價產生太大貢獻,第二輪輸配電價監管將在一定程度上解決一些問題。

其次是改革由電網執行的一些政府定價政策,比如2016年改革二部制電價的執行方式;2017年取消鐵路供電工程還貸電價,2018年取消臨時接電費、變電站間隔占用費、電力負荷管理終端設備費等收費項目。盡管電網企業只是定價政策的執行者,但由于是這些定價政策直接受益者,所以看作是其貢獻也完全可以。

第三,政府部門。政府的貢獻主要來自三個方面。

首先,取消或降低多種政府性基金和附加,比如2017年取消城市公用事業附加,減征國家重大水利工程建設基金、大中型水庫移民后期扶持基金。

其次,降低電力增值稅生產率,2018年5月在增值稅改革全面推開兩年后,電力行業迎來姍姍來遲的增值稅減稅,適用稅率為16%,2019年4月后降為13%。

最后,當然也是最強力的,政府直接設定降價目標:2018年明確要求降10%,2019年再次要求降10%,2020年放開全面規上企業進入市場后,相應將煤電上網標桿電價改為基準加浮動電價,并要求電價只降不漲。

從上面可以看出,各方降電價的措施很多,而政府確實是降電價的主導者,無論是發電側的市場化交易、上網電價調整,還是電網側的輸配電價和其他電價改革,都是政府決策、企業執行。但更重要的問題在于:

第一,降電價的各類政策本身是否科學合理;

第二,降電價與市場化改革之間是什么關系;

第三,降電價對實體經濟的真實貢獻如何。

如何理解5年來的降電價

從“讓利”主體視角很容易把握降電價的“成績”,但也容易讓各方陷入“功勞”爭奪上,但實際上,功勞還算不上,充其量算是苦勞。降電價的目的是支持實體經濟,因此我們更關心降電價政策本身的科學性,以及降下來的電價對實體經濟的真實效果。這恰是高質量發展給降電價的最基本要求。如何才能準確地理解這些問題呢?

第一,降電價絕不能止于“降”。

降電價政策成為供給側結構性改革的重要內容之一,既有國內經濟發展形勢的內因,也有國外復雜環境的外因,從而兼具必要性和緊迫性。當然,中國的工商業電價本身確實也高,但問題是怎么理解這個高。國內學者做過不少中外電價比較,有說高,有說低,不一而足。如果僅為論證中國電價該升還是該降,那么這些比較很容易形成誤導,因為方法不同、對象不同、基準不同,結論的參考價值便不具有絕對意義。實際上,最重要的電價比較基準應該是,跟自身制度條件相適應的合理水平。因此,降電價必須要有目標導向,不能“跟著感覺走”。而且,這個目標導向與市場化改革應保持一致。更不容忽視但容易被忽視的是,中國電價問題本質上是結構問題,且關乎國民經濟結構和經濟發展動能,現有電價結構已經抑制了國內需求釋放和消費升級(這留待后話)。不以優化電價結構為導向的價格水平調整,無異于頭痛醫頭、腳痛醫腳。

第二,行政式降電價與市場化降電價之間存在政策競爭關系。

行政式降電價力度強、見效快,但在電力市場化改革背景下,在還原電力商品屬性的方向下,這多少有些尷尬。更讓人無奈的是,在降電價上,無形之手確確實實跑不贏有形之手。一方面,對用戶而言,在降價預期形成后,能迅速享受到降價實惠才是關鍵,任何基于整體和長遠利益的說辭都蒼白無力;另一方面,市場建設一直缺乏清晰藍圖,根本不具備跑贏有形之手的實力。但不管怎么說,行政降電價畢竟是政府之手在直接干預電價,即便初衷再好,再為形勢所迫,也只能作為權宜之計。昨日有形之手干預之后果,恰為今日問題之癥結。況且行政降電價雖然更容易被用戶感受,但也容易制造新的問題。中國需要電力行業通過降低電價來穩定和支撐國民經濟,但更需要一個與市場化程度和對外開放程度越來越高的國民經濟體系相適應的真正電力市場!所幸的是,行政降電價的政策空間已逐漸見底(但不代表其不會再加干預)。盡管強力的行政降電價給市場化改革已經制造一些障礙,但市場重裝上路總好過半途而廢。

第三,降電價名義效果并不等于實體經濟獲得有效支持。

電改5年來,電價名義下降3500億以上,實體經濟肯定得到了輸血,但真實的扶持效果卻取決于若干其他因素。

(1)降價是否傳遞到終端用戶。無論是降電價過程中突顯的轉供電,還是改革政策推動的售電側放開(獨立售電、增量配電等),均面臨共同的問題或風險,即降價被中間環節吃掉,無法充分傳導至終端用戶。

(2)降價是否真正流向了需要支持的產業和企業。愿意參與市場化的用戶往往對電價更為敏感,因此降價的配置會更有效率,但行政降電價則更像是普惠式紅包,必然使低效產業和企業享受到“搭便車”的好處。

(3)降價是否真正激勵企業投資經營,抑或石沉大海。實際上,企業投資經營的核心考慮是市場、勞動和資本等。降電價可紓企業之困,但難樹企業之信心,除電力投入密集型行業外,指望降電價刺激企業振興并不切實際。根本上,降電價政策是配合企業融資、用工、審批等改革政策的配套支持政策。

真正的降電價紅利在哪里

從人頭上而不是從制度上要降價紅利,仍是計劃思維,走的是“征稅”加轉移支付的老路,說白了,就是電力在為其他行業輸血。當然,這種邏輯的存在與電力行業仍是計劃體制為主的特征緊密相關。但既然我們已經認識到傳統體制的弊端,將市場化定為目標,那么在降電價的思路上是否也應該有突破呢?我們首先要理解傳統體制下產生高電價的因素。

第一,計劃資源配置機制的低效。長期以來,中國的電力資源配置采用的計劃電量制,即發用電均采取計劃配給,與計劃電量給相適應的是計劃定價。如此一來,電價既不反映電力供應成本,也不反映電力給用戶帶來的實際價值。高效率機組出力不足,低效率機組卻能多發;高價值用戶多付電費,而低價值用戶卻能過度浪費。盡管目前在推進電量市場化交易,但距離真正發現電力價格的機制仍有較大差距。市場供求錯配是推高電價的直接原因。

第二,電力國有企業的治理低效。電力是國有資本集中的行業之一,這是歷史上國企戰略布局調整的自然結果,不過在市場環境和經濟監管不健全的條件下,電力國企往往缺乏有效的外部約束,特別是處于自然壟斷環節的國企;同時由于現代企業制度和內部治理結構尚不夠完善,其投資經營激勵往往會被扭曲,過分關注企業自身利益,從而使成本控制、經營范圍、投資規模等方面決策偏離合理水平,難免引發許多受到詬病的問題。這構成了推高電力成本的企業因素。

第三,歷史形成的電價交叉補貼。所謂電價交叉補貼,簡單地說就是,工商業用戶幫居民用戶承擔一部分電費,表現為工商業電價高于居民電價。如果從供電成本角度看,反映成本結構的電價關系應該是工商業電價低于居民電價才對。成本關系與價格關系的倒掛產生了交叉補貼。在經濟高速增長時期,高工商業電價很容易向市場傳導,所以電價高不高無所謂。但在經濟增速換檔后,特別是經濟持續承受下行壓力時,工商業用戶自然要想要算清這賬,交叉補貼收入來源負擔當然是一個歷史因素。

第四,種類多樣的政府性基金及附加。一般提到政府性基金及附加,多指隨銷售電價一并征收的基金和附加,比如水利工程建設基金、水庫移民后期扶持基金等,往往有中央和地方之分,更知名的是可再生能源附加,此外還有17年取消的公用事業附加等。但基金和附加還不止這些,比如水電站的水資源費、核電站的乏燃料處理基金、煤電和可再生能源發電的工業企業結構調整專項資金(僅征了一年半)等是加在發電成本中。此外,還有一些說不清道不明的,比如農網還貸資金,其身份是政府性基金,但大多卻已并入輸配電價。盡管數額相對不大,但以各種名目征收的政府非稅收入仍是一個重要的政府因素。

第五,傳統稅制決定的電力增值稅。增值稅可能為很多人所忽略,而且感覺電力在減稅浪潮中也享受到了優惠(盡管來得比其他行業晚一些),但相比歐美這兩個常被國內學者拿來對比的地區,我們的電力稅負依舊偏高。首先,美國的電不交增值稅,電價中的綜合稅負(主要是直接稅)比例也低于中國;歐洲的電雖然交增值稅,但只是部分,只有居民電價要交,工業電價不用交。如此一看,中國的工商業電價承擔的增值稅重擔同樣是推高電價一個重要政府因素。

第六,有效經濟監管的缺位與錯位。無論是自然壟斷環節還是競爭性市場環節,均勻缺乏相應的經濟監管,無論是體制、機制,還是政策手段。許多已有的定價政策和征收方式也不合理,比如大用戶二部制定價規則和征收方式(當然近年來已有變化);甚至有的電價政策在沿用近40年前的規定。電網企業長期以來都在承擔了許多應由政府承擔的監管職能,但也因此降低了監管的效能。此外,許多電力交易長期未納入任何監管之下,比如數量眾多轉售電行為。凡此種種,都是提高用電成本的重要因素。

以上因素的共同作用形成了我國偏高的工商業電價。雖然我們可以把降電價的來源歸結到某個主體頭上,但卻無法把高成本的癥結歸結到哪個主體頭上。當以主體為導向探究降電價的成績時,我們萬不能忽視對電力體制改革的重視。總之,降電價絕對不是一個“線性”問題,哪兒高,降哪兒,而是必須與電力體制改革融合在一起才能科學解決的問題。

推進降電價工作融合入市場化改革政策。

綜合以上六個方面,行政降電價只覆蓋了其中兩個方面,分別針對政府部門涉電的稅收收入和非稅收入兩塊,是政府對市場的“讓利”,其他四個方面的進展并不明顯,或者缺乏內在的協調性。整體來看,我們仍缺乏將行業改革、國企改革與政府改革有機銜接的統一政策體系,也就難怪乎行政降電價幾乎搶了電力體制改革的風頭。降之有處,降之有道,降之有度,降之有效,是我們降電價工作需要遵循的原則。我們現在的降電價只做到了第一點,后三點還需要努力。

在“十三五”降電價政策漸入尾聲,政策重心需要向市場化政策體系回歸,必須警惕近幾年行政降電價政策產生的“路徑依賴”效應,這會對市場化改革產生抑制作用,尤其是影響社會對市場化改革的信心。同時我們的電力體制改革工作也必須加強對頂層設計和系統思維的重視,只有將降電價工作融入市場化改革之中,我們才能真正將電價降到實處,國民經濟才能真正獲得電改紅利,高質量發展才不會成為空談。

(作者馮永晟為中國社會科學院財經戰略研究院副研究員)

關鍵字:電價 電改

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